अध्यादेश दुरुपयोगमा पनि प्रतिस्पर्धा
संसद् नभएको र अत्यावश्यक परेमा मात्रै अध्यादेशबाट ऐन बनाउन सकिने सुविधा संविधानले दिएको छ, तर संसद् विघटन तथा अधिवेशन अन्त्य गरेर योजनाबद्ध रूपमा अध्यादेश ल्याउने प्रवृत्ति बढेको छ । जसले अध्यादेशसम्बन्धी संवैधानिक प्रावधानको चरम अपव्याख्या हुन थालेको कानुनविद्हरूको चिन्ता छ ।
सत्ताको स्वार्थ र शासकीय सुविधाका लागि विवादास्पद अध्यादेश ल्याउनेमा प्रधानमन्त्री शेरबहादुर देउवा र निवर्तमान प्रधानमन्त्री केपी ओलीको कार्यशैली उस्तै देखिएको छ । सत्तामा हुँदा र प्रतिपक्षमा रहँदा विरोधाभासपूर्ण चरित्र पनि दुवैमा मिल्दोजुल्दो देखिन्छ ।
तत्कालीन प्रधानमन्त्री ओलीले संसद् विघटन गरेर अध्यादेश ल्याउँदा त्यतिखेरको प्रमुख प्रतिपक्षी दलका नेता देउवाले विज्ञप्ति नै निकालेर विरोध मात्र गरेनन्, कांग्रेस कार्यकर्ता सडकमै उतारेका थिए । अहिले कांग्रेसले सरकारको नेतृत्व गरिरहँदा अवस्था ठीकविपरीत छ । देउवाले विवादास्पद अध्यादेश जारी गरिरहँदा एमालेका कार्यकर्ता सडकमा उत्रिएका छन् ।
आगामी सरकार गठनका लागि बहुमत सुनिश्चित गर्न गम्भीर प्रकृतिका मुद्दासमेत फिर्ता लिन मिल्ने गरी सरकारले अध्यादेशमार्फत कानुन संशोधन प्रक्रिया अघि बढाएपछि यतिवेला एमाले विरोधमा उत्रिएको हो । चुनावमार्फत नयाँ जनादेश प्राप्त भइसकेको अवस्थामा कामचलाउ सरकारले नागरिक उन्मुक्ति पार्टी, नेपाल जनमत पार्टीलगायतलाई खुसी बनाउन मुलुकी फौजदारी कार्यविधि संहिता, २०७४ लाई अध्यादेशमार्फत संशोधन अघि बढाएको छ ।
राजनीतिक प्रणालीसँग अहसमत भई हिंसात्मक गतिविधिमा संलग्नहरूको हकमा जस्तोसुकै प्रकृतिको मुद्दा पनि फिर्ता लिन सकिने गरी संशोधन गर्न लागिएको छ । यसको कांग्रेसभित्रै, अन्य दल र विभिन्न संघसंस्थाबाट विरोध भइरहेको छ । एकातर्फ कामचलाउ सरकारले सत्ताको दुरुपयोग गरेको र अर्कोतर्फ प्रहरीकै हत्यामा संलग्नलाई समेत आममाफी दिँदा दण्डहीनता बढ्ने भन्दै विरोध चर्किंदै गएको छ ।
विवादास्पद अध्यादेशका शृंखला
विवादास्पद अध्यादेशको शृंखला साढे दुई वर्षअघि सुरु भएको थियो । तत्कालीन सत्तारूढ दल नेकपामा आन्तरिक विवाद चर्किरहेका वेला ८ वैशाख ०७७ मा प्रधानमन्त्री केपी ओलीले संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी ऐन, २०६४ र राजनीतिक दलसम्बन्धी ऐन, २०७३ लाई संशोधन गर्न अध्यादेश ल्याएका थिए । तर, नेकपाभित्रै चर्को विरोध भएपछि सरकारले दुवै अध्यादेश चार दिनपछि फिर्ता लिएको थियो ।
तर, ओली त्यत्तिमै रोकिएनन् । आठ महिनापछि उनले ३० मंसिर ०७७ को बिहान संवैधानिक परिषद्को बैठक बोलाएका थिए । तर, सभामुख र प्रमुख प्रतिपक्षी दलका नेता अनुपस्थित भएपछि कोरम पुगेन । त्यही दिन दिउँसो अध्यादेश ल्याएर संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी ऐन, २०६४ लाई संशोधन गरी आफूअनुकूल प्रावधान राखे । र, साँझ एकलौटी रूपमा अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धानसहितका संवैधानिक निकायहरूमा नियुक्ति गरे ।
५ पुसमा संसद् नै विघटन गरे । ११ फागुनमा पुनस्र्थापित संसद्बाट अध्यादेश स्वीकृत हुन नसकेपछि ओलीले दोस्रोपटक २१ वैशाख ०७८ फेरि सोही अध्यादेश ल्याएर थप नियुक्ति पनि गरे । संसद् विघटन गरेर दुईपटक अध्यादेशको बलमा गरेका नियुक्तिले संवैधानिक निकायहरू राजनीतिक भर्ती केन्द्र बनेको र गरिमा खस्किएको भन्दै सर्वत्र आलोचना भयो । त्यसरी गरिएको नियुक्तिकै कारण राष्ट्रिय मानव अधिकार आयोगको त अन्तर्राष्ट्रिय वरीयता नै घटाउन सिफारिस भएको छ ।
८ जेठ ०७८ मा दोस्रोपटक संसद् विघटन गरेका ओलीले त्यसको भोलिपल्ट ९ जेठमा नागरिकतासम्बन्धी अध्यादेश ल्याएका थिए । केही मधेसकेन्द्रित दललाई फकाएर सरकार बचाउन उनले अध्यादेश ल्याएका थिए । तर, त्यसमा अदालतले रोक लगाइदियो । संसद् विघटन गरेकाले ०७८ को जेठ १५ मा सरकारले बजेटसमेत अध्यादेशमार्फत ल्याएको थियो ।
ओली सरकारले अध्यादेश ल्याउँदा चर्को आलोचना गर्ने कांग्रेस सरकारको नेतृत्वमा पुग्यो, तर शासन शैली फेरिएन । शेरबहादुर देउवा प्रधानमन्त्रीमा नियुक्ति भएको एक महिनापछि २ भदौ ०७८ मा आफ्नो सरकार बनाउन समर्थन गर्ने सांसदहरूलाई पार्टी विभाजनका लागि सघाउने गरी राजनीतिक दलसम्बन्धी ऐन, २०७३ लाई संशोधन गर्न अध्यादेश जारी गरे ।
जसको बलमा एमालेबाट फुटेर माधव नेपालको नेतृत्वमा एकीकृत समाजवादी र जसपाबाट फुटेर महन्थ ठाकुरको नेतृत्वमा लोकतान्त्रिक समाजवादी पार्टी बन्यो । त्यसअघि संसदीय दलमा र केन्द्रीय समितिमा ४० प्रतिशत सदस्यको समर्थनमा मात्र पार्टी विभाजन गर्न सक्ने प्रावधान थियो । त्यसलाई संशोधन गरी संसदीय दलमा वा केन्द्रीय समितिमा २० प्रतिशत सदस्यले पार्टी विभाजन गर्न सक्ने प्रावधान राखिएको थियो । दुवै दल विभाजन भएपछि सो अध्यादेशलाई निष्क्रिय बनाइयो ।
केही नेपाल कानुनलाई संशोधन गर्न बनेको विधेयक संसद्बाट पारित नभएपछि प्रधानमन्त्री देउवाले ७ कात्तिक ०७९ मा अध्यादेशमार्फत संशोधन गर्ने निर्णय गरे । तर, विधेयकमा रहेका क्यासिनोलगायतका कतिपय प्रावधानमा व्यापारीको स्वार्थमा हेरफेर गरे । जारी गर्न राष्ट्रपति कार्यालयमा पठाइएको अध्यादेश अहिले पनि विचाराधीन नै छ ।
४ मंसिरमा सम्पन्न आमनिर्वाचनबाट सत्तागठबन्धनको स्पष्ट बहुमत आएन । आगामी सरकारको जोडघटाउ गर्दै कामचलाउ सरकारले ताजा जनादेश प्राप्त संसद् बस्न केही दिन मात्र बाँकी रहँदा अध्यादेशमार्फत मुलुकी अपराध फौजदारी कार्यविधि संशोधन गर्ने निर्णय ग¥यो । जसको बलमा कारागारमा रहेका नागरिक उन्मुक्ति पार्टीका रेशम चौधरीसहितलाई रिहा गर्ने सरकारको योजना छ । गम्भीर प्रकृतिका अपराधका मुद्दा पनि फिर्ता लिन मिल्ने गरी अघि बढाइएको अध्यादेशको बाहिर मात्र होइन, कांग्रेसभित्रै पनि चर्को विरोध भइरहेको छ ।
दुवै सरकारले खराब नजिरलाई पछ्याउँदा अध्यादेशसम्बन्धी संवैधानिक प्रावधानको चरम अपव्याख्या भइरहेको कानुनविद्हरू बताउँछन् । संसद् नभएको र अत्यावश्यक परेका अध्यादेशबाट ऐन बनाउन सकिने सुविधा संविधानले दिएको छ । तर, योजनाबद्ध रूपमा संसद् विघटन गर्ने तथा अधिवेशन अन्त्य गरेर अध्यादेश ल्याउने प्रवृत्ति बढेको छ । निर्वाचनबाट ताजा जनादेश प्राप्त नयाँ संसद् बस्न केही दिन बाँकी रहँदा अध्यादेश अघि बढाउनु पनि संविधानको मर्ममाथि प्रहार भएको कानुनविद्हरूको भनाइ छ । संवैधानिक कानुनका जानकार अधिवक्ता भीमार्जुन आचार्यले अहिलेको अवस्थामा अध्यादेश ल्याउनु राजनीतिक मात्र होइन, संवैधानिक दृष्टिकोणले पनि नमिल्ने बताए ।
अध्यादेशसम्बन्धी संविधानको उद्देश्यको दुरुपयोग भइरहेको आचार्यको ठहर छ । ‘स्वास्थ्य संकट, राष्ट्रिय विपत्जस्ता ठूलै समस्या आएमा र तत्काल नयाँ कानुन आवश्यक भएमा अध्यादेश ल्याउन सकिने मर्म संविधानको हो,’ उनले भने, ‘नयाँ ऐन बनाउन सरकारलाई लागेर मात्र हुँदैन, वस्तुगत आधार पनि चाहिन्छ, पछिल्ला वर्ष जसरी एकपछि अर्को अध्यादेशको दुरुपयोग भइरहेको छ, यो संविधान र जनतामाथिको अपमान हो, यसले देशको व्यवस्थालाई नै असफलतातर्फ लैजान्छ, यसको पूर्वआकलन नेताहरूले गर्न सकेका छैनन् ।’
पार्टीगत स्वार्थमा ल्याइने अध्यादेश पछि आफैँलाई कति घातक हुन सक्छ भन्ने कुरा राजनीतिक दलसम्बन्धी अध्यादेशले पुष्टि गरिसकेको छ । नेकपाभित्र विवाद चर्किएका वेला मधेसकेन्द्रित दललाई फुटाएर सरकारमा बहुमत जुटाउन तत्कालीन प्रधानमन्त्री केपी ओलीले अध्यादेशमार्फत राजनीतिक दलसम्बन्धी ऐन संशोधन अघि बढाएका थिए । तर, योजना तत्काल सफल नहुने र सबैतिरबाट विरोध भएपछि उनले फिर्ता लिए ।
पछि त्यही शैली शेरबहादुर देउवाले प्रधानमन्त्री भएपछि अँगाले । उनले एमाले विभाजनकै लागि २० प्रतिशत सांसद तथा केन्द्रीय सदस्यले नै पार्टी फुटाउन मिल्ने गरी अध्यादेश ल्याइदिए । सोही अध्यादेशका कारण एमालेबाट फुटेर एकीकृत समाजवादी बन्यो ।
जुन विभाजनले हालै सम्पन्न निर्वाचनमा एमालेलाई प्रत्यक्षतर्फ नै करिब २८ सिटमा पराजय भएको आकलन गरिएको छ । ओलीले प्रधानमन्त्री हुँदा त्यसरी अध्यादेशको दुरुपयोग नगरेको भए देउवाले पनि त्यो आँट गर्ने सम्भावना कम हुने विश्लेषकहरू बताउँछन् । तर, एमाले विभाजनकै लागि अध्यादेश ल्याएका देउवाले उद्देश्य पूरा भएपछि निष्क्रिय बनाए । आफू सत्तामा हुँदा पनि यस्तै गतिविधि गरेकाले एमालेको विरोधले नैतिक धरातल पाउन सकेन, अध्यादेशको एउटा गलत नजिर स्थापित हुन पुग्यो ।
के छ संवैधानिक प्रावधान
संविधानमा कस्तो–कस्तो अवस्थामा अध्यादेश ल्याउनुपर्छ भन्ने प्रस्ट प्रावधान छैन । सोही कारण सामान्य विषयमा पनि अध्यादेश ल्याउने विकृति बढेको छ । संविधानको धारा ११४ मा अध्यादेशसम्बन्धी प्रावधान छ । ११४ को उपदफा १ मा भनिएको छ, ‘संघीय संसद्को दुवै सदनको अधिवेशन चलिरहेको अवस्थामा बाहेक अन्य अवस्थामा तत्काल केही आवश्यक परेमा मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गर्न सक्नेछ ।’
तत्काल केही आवश्यक परेमा भन्नुको अर्थ देश र जनतालाई कुनै समस्या परेमा नयाँ कानुनबाट सम्बोधन गर्ने प्रावधान भएको अधिवक्ता भीमार्जुन आचार्यले बताए । यस्तो अध्यादेश संसद्को दुवै सदनमा पेस गरिने र दुवै सदनले स्वीकार नगरेमा स्वतः निष्क्रिय हुने प्रावधान छ । तर, अध्यादेश निष्क्रिय भए पनि त्यसअनुसार भएका निर्णय भने बदर नहुने अवस्था छ । यस्तो अध्यादेशलाई राष्ट्रपतिले पनि निष्क्रिय गर्न सक्ने अवस्था छ । सामान्यतया सरकारको सिफारिसमा राष्ट्रपतिले निष्क्रिय गर्ने अभ्यास छ । त्यस्तै, संसद्को दुवै बैठक बसेको ६० दिनभित्र त्यसउपर कुनै निर्णय नभएमा पनि स्वतः निष्क्रिय हुनेछ ।
दुई अध्यादेश दुई महिनादेखि राष्ट्रपति कार्यालयमा रोकियो
अहिले पनि राष्ट्रपति कार्यालयमा दुई अध्यादेश विचाराधीन छन् । केही नेपाल कानुनलाई संशोधन गर्न बनेको अध्यादेश ७ कात्तिकमा सरकारले प्रमाणीकरणका लागि राष्ट्रपति कार्यालयमा पठाएको थियो । सम्पत्ति शुद्धीकरण निवारणसम्बन्धी १७ वटा कानुनलाई एकमुस्ट रूपमा संशोधन गर्ने निर्णय गरी मन्त्रिपरिषद्ले अध्यादेश राष्ट्रपति कार्यालयमा पठाएकोमा निर्णय हुन सकेको छैन । डेढ महिनाअघि नै विद्युत् ऐनलाई संशोधन गर्न बनेको अर्को अध्यादेश पनि राष्ट्रपति कार्यालयमा रोकिएको छ । ‘नयाँ संसद् निर्वाचित भइसकेकाले अब यी विषयमा संसद्बाटै निर्णय होस् भन्ने राष्ट्रपतिज्यूको विचार पनि हुन सक्छ, त्यही कारण निर्णय नभएको होला,’ राष्ट्रपति कार्यालयका एक अधिकारीले भने ।
संविधानविद् भीमार्जुन आचार्य राष्ट्रपतिले अध्यादेश रोक्नुपर्ने बताउँछन् । संविधानमा अध्यादेशमा राष्ट्रपतिको भूमिकाबारे प्रस्ट नभएपछि ‘जारी गर्न सक्ने’ र ‘निष्क्रिय गर्न सक्ने’ शब्दले राष्ट्रपतिलाई स्वविवेकी अधिकार दिएको उनको भनाइ छ । विधेयकजस्तो अध्यादेशका विषयमा राष्ट्रपतिले कति दिनभित्र निर्णय गर्नुपर्ने भन्ने विषयमा संविधान तथा कुनै पनि कानुनमा उल्लेख छैन । सोही कारण राष्ट्रपति विद्यादेवी भण्डारीले पुराना अध्यादेशको विषयमा लामो समयसम्म कुनै निर्णय नगरेकी हुन् । नयाँ अध्यादेशका विषयमा राष्ट्रपतिले समय लिएर निर्णय गर्न सक्ने सुविधा छ ।
ओली र देउवा सरकारले ल्याएका विवादास्पद अध्यादेश
देउवा
२ भदौ ०७८ शेरबहादुर देउवा प्रधानमन्त्रीमा नियुक्ति भएको एक महिनापछि २ भदौ ०७८ मा आफ्नो सरकार बनाउन समर्थन गर्ने सांसदहरूलाई पार्टी विभाजनका लागि सघाउने गरी राजनीतिक दलसम्बन्धी ऐन, २०७३ लाई संशोधन गर्न अध्यादेश जारी गरे ।
जसको बलमा एमालेबाट फुटेर माधव नेपालको नेतृत्वमा एकीकृत समाजवादी र जसपाबाट फुटेर महन्थ ठाकुरको नेतृत्वमा लोकतान्त्रिक समाजवादी पार्टी बन्यो । त्यसअघि संसदीय दलमा र केन्द्रीय समितिमा ४० प्रतिशत सदस्यको समर्थनमा मात्र पार्टी विभाजन गर्न सक्ने प्रावधान थियो । त्यसलाई संशोधन गरी संसदीय दलमा वा केन्द्रीय समितिमा २० प्रतिशत सदस्यले पार्टी विभाजन गर्न सक्ने प्रावधान राखिएको थियो । दुवै दल विभाजन भएपछि सो अध्यादेशलाई निष्क्रिय बनाइयो ।
७ कात्तिक ०७९ स् मन्त्री देउवाले ७ कात्तिक ०७९ मा अध्यादेशमार्फत संशोधन गर्ने निर्णय गरे । तर, विधेयकमा रहेका क्यासिनोलगायतका कतिपय प्रावधानमा व्यापारीको स्वार्थमा हेरफेर गरे । जारी गर्न राष्ट्रपति कार्यालयमा पठाइएको अध्यादेश अहिले पनि विचाराधीन नै छ ।
२५ मंसिर ०७९स् ४ मंसिरमा सम्पन्न आमनिर्वाचनबाट सत्तागठबन्धनको स्पष्ट बहुमत आएन । आगामी सरकारको जोडघटाउ गर्दै कामचलाउ सरकारले ताजा जनादेश प्राप्त संसद् बस्न केही दिन मात्र बाँकी रहँदा अध्यादेशमार्फत मुलुकी अपराध फौजदारी कार्यविधि संशोधन गर्ने निर्णय गर्यो । जसको बलमा कारागारमा रहेका नागरिक उन्मुक्ति पार्टीका रेशम चौधरीसहितलाई रिहा गर्ने सरकारको योजना छ । गम्भीर प्रकृतिका अपराधका मुद्दा पनि फिर्ता लिन मिल्ने गरी अघि बढाइएको अध्यादेशको बाहिर मात्र होइन, कांग्रेसभित्रै पनि चर्को विरोध भइरहेको छ ।
ओली
८ वैशाख ०७७ स् सत्तारूढ दल नेकपामा आन्तरिक विवाद चर्किरहेका वेला ८ वैशाख ०७७ मा तत्कालीन प्रधानमन्त्री केपी ओलीले संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी ऐन, २०६४ र राजनीतिक दलसम्बन्धी ऐन, २०७३ लाई संशोधन गर्न अध्यादेश ल्याएका थिए । तर, नेकपाभित्रै चर्को विरोध भएपछि सरकारले दुवै अध्यादेश चार दिनपछि फिर्ता लियो ।
३० मंसिर ०७७ स् प्रधानमन्त्री ओलीले ३० मंसिर ०७७ को बिहान संवैधानिक परिषद्को बैठक बोलाएका थिए । तर, सभामुख र प्रमुख प्रतिपक्षी दलका नेता अनुपस्थित भएपछि कोरम पुगेन । त्यही दिन दिउँसो अध्यादेश ल्याएर संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी ऐन, २०६४ लाई संशोधन गरी आफूअनुकूल प्रावधान राखे । र, साँझ एकलौटी रूपमा अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धानसहितका संवैधानिक निकायहरूमा नियुक्ति गरे ।
५ पुसमा संसद् नै विघटन गरे । ११ फागुनमा पुनस्र्थापित संसद्बाट अध्यादेश स्वीकृत हुन नसकेपछि ओलीले दोस्रोपटक २१ वैशाख ०७८ फेरि सोही अध्यादेश ल्याएर थप नियुक्ति पनि गरे । संसद् विघटन गरेर दुईपटक अध्यादेशको बलमा गरेका नियुक्तिले संवैधानिक निकायहरू राजनीतिक भर्ती केन्द्र बनेको र गरिमा खस्किएको भन्दै सर्वत्र आलोचना भयो ।
९ जेठ ०७८ स् ८ जेठ ०७८ मा दोस्रोपटक संसद् विघटन गरेका ओलीले त्यसको भोलिपल्ट ९ जेठमा नागरिकतासम्बन्धी अध्यादेश ल्याए । केही मधेसकेन्द्रित दललाई फकाएर सरकार चलाउन उनले अध्यादेश ल्याएका थिए । तर, अमुक राजनीतिक उद्देश्यका लागि अध्यादेश ल्याउन नमिल्ने भन्दै सर्वोच्च अदालतले रोक लगाइदियो । संसद् विघटन गरेकाले १५ जेठ ०७८ मा सरकारले बजेट पनि अध्यादेशमार्फत ल्याएको थियो ।
अध्यादेशबारे सर्वोच्चको व्याख्या– अमुक राजनीतिक उद्देश्य प्राप्तिका लागि अध्यादेश ल्याउन मिल्दैन
तत्कालीन केपी ओली सरकारले ९ जेठ ०७८ मा ल्याएको नागरिकतासम्बन्धी अध्यादेश रोक लगाउँदै सर्वोच्चले भनेको छ, ‘कानुन निर्माण गर्ने अधिकार विधायिकामा निहित रहेको छ । राज्यको शासन व्यवस्था सञ्चालनको क्रममा यदाकदा विधायिकाको अधिवेशन चालू नरहेको अवस्थामा तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा सीमित अवधिसम्म प्रभावी रहने गरी अध्यादेश जारी गर्ने अधिकार कार्यपालिकालाई संविधानले प्रदान गर्ने अभ्यास पनि रहिआएको छ ।
तर, यसरी अध्यादेश जारी गर्ने कुराका सीमा बन्देजहरू छन् । संविधानद्वारा निर्धारित सीमा बन्देज नाघेर अध्यादेश जारी गर्न मिल्दैन । शासकीय सुविधा वा अमुक राजनीतिक उद्देश्य प्राप्तिका लागि विधायिकालाई छलेर अध्यादेश जारी गर्दा त्यसबाट विधायिकाको अधिकार र प्रभावकारितामा अनुचित हस्तक्षेप गरेको अवस्था पैदा हुन सक्दछ ।’
यो प्रवृत्तिले संविधान र व्यवस्था नै धरापमा पर्न सक्छ
भीमार्जुन आचार्य, संविधानविद्
स्वास्थ्य संकट, राष्ट्रिय विपत्जस्ता ठूलै समस्या आएमा र तत्काल नयाँ कानुन आवश्यक भएमा अध्यादेश ल्याउन सकिने मर्म संविधानको हो । नयाँ ऐन बनाउन सरकारलाई लागेर मात्र हुँदैन, वस्तुगत आधार पनि चाहिन्छ, पछिल्ला वर्ष जसरी एकपछि अर्को अध्यादेशको दुरुपयोग भइरहेको छ, यो संविधान र जनतामाथिको अपमान हो, यसले देशको व्यवस्थालाई नै असफलतातर्फ लैजान्छ, यसको पूर्वआकलन नेताहरूले गर्न सकेका छैनन् ।
